对话2021 ⑤ | 重庆城市更新工作翻开新篇章

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编者按：2021年，重庆以稳健的步伐，践行高质量发展之路。随着成渝地区双城经济圈建设的持续深入，建设国际消费中心城市等持续推进，重庆持续巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果，经济运行稳中向好，为实现“十四五”开好局打下了坚实基础。

致敬2021年，盘点重庆楼市新成果，从12月起，中国网新重庆将推出《2021第二届重庆“地产星辉”荣誉巡礼》专题，邀请我市知名专家、学者，围绕成渝双城经济圈建设、城市更新、住房租赁等2021年城市建设的关键热词，展开多维探讨，盘点全年重庆城市建设与发展的最新进展和成绩，挖掘城市高质量发展中的亮点。

本期对话人物：重庆设计集团党委书记、董事长徐千里

中国网新重庆：2021年，重庆将城市更新写入”十四五”规划，并出台了一系列政策，城市更新工作提升到前所未有的高度。请谈谈重庆的城市更新具有什么样的特点和亮点？

徐千里：重庆的城市更新近年来取得了不少成绩，也显现出一些特点和亮点。

首先是在顶层制度设计上。一座城市发展变迁的脉络是城市不断迭代更新进程的集中反映。而在城市更新所呈现出的进程和外部表征的背后，一定是城市空间治理机制这个无形的手在发挥重要的作用。其中的制度建设和设计，一定是促使城市更新呈现阶段性特征的直接因素。

自中央提出“实施城市更新行动”以来，北京、上海、重庆、成都、南京、西安等多地都相继积极推进了相关政策的出台。2021年6月，重庆市政府发布了《重庆市城市更新管理办法》（以下简称《管理办法》），作为重庆市城市更新的顶层政策文件，也标志着重庆城市更新工作翻开了新的篇章。

《管理办法》从城市更新工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面制定了具体的引导和管控措施，其内容主要围绕“三转、三改”做出重点突破，即：转变发展思路、转变发展模式、转变政府职能；改革审批权限、改革审批流程、改革政策制度，这就为更新工作的推进奠定了良好的政策保障。

在工作机制上，《管理办法》明确了城市更新规划编制体系与各职能部门权责分工；在项目审批模式上，强化了从规划设计到更新建设到运营管理全生命周期的理念和视角，以及解决现行审批程序中因部门条块分割导致的审批难、落地难等问题的路径；在激励政策上，对现行的基于粗放型外延式城市开发建设模式而制定的土地、规划、产权、消防等政策进行重点突破。

同时，响应国家建立“一年一体检，五年一评估”的城市体检制度，重庆在城市更新的制度设计中明确了通过城市体检发现问题、开具疗方，再通过城市更新整治“城市病”的体检促更新模式。从《管理办法》，我们可以感受到政府在顺应和尊重城市发展规律上所下定的决心，以及创新城市治理模式的勇气。可以说，近年重庆在城市更新中所呈现出得可圈可点的成绩和特点，无不与之相关。

另一个特点，是有关城市更新理念的逐步深化。对于城市更新的深入和全面发展，这是极其重要的。

在过去的城市更新中曾经存在着许多认识上的误区。譬如，人们通常认为城市更新的目的，主要是改变、提升城市的面貌和空间形态，其实城市更新的价值和意义皆远远不止于此。

城市更新的理念起源于西方二战后大规模的、城市推倒重建式的更新活动。随后，为了应对物质环境更新对城市原有社会肌理和内部空间完整性的破坏问题，许多西方国家在经历了全球产业链转移后采取了一种被称为“城市再生”的更新方式，通过改善城市人口衰落地区的城市环境，刺激经济增长，增强城市活力，提高城市竞争力。因此他们把城市更新定义为“试图解决城市问题的目标和行为，旨在为特定的地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升”。而后，随着全球化的不断深化，与城市更新相关的各类再城市化运动引起了世界更广泛国家和地区的关注。

国内包括重庆对于城市更新问题的认识，也是伴随着不同时期经济建设和城市发展水平的提高而不断深化，更新的内容和方式也在不断丰富和发展。社会经济的发展和人们对城市本质认识的深化，促使在城市更新中涌现出的社会公平公正、公众参与等社会议题日益成为政府、学者乃至公众关注的焦点；关注的视角也从单一的空间形态等规划建设日益转向更加广泛的社会、经济、行政、法律等层面。这使我们的城市更新得以走出单纯关注物理空间和建筑风貌这样的浅表层面，而触及更加根本的目标和问题。

   

重庆城市更新的另一个特点，与重庆的地域特点密切相关。重庆是一座举世闻名的山城。由于地形地貌的特点，依山而建、江水环绕、青山入城、城在山中，形成了个性鲜明的“山水城市”景观，和极具特色的城市空间形态。重庆的城市风貌特色来自独特的自然和人文背景，其出其不意、出人意料的城市空间，实际上是适应山地城市特点合理建造的逻辑结果。而支撑这种空间逻辑和城市风貌生成逻辑的，正是这种特别的城市空间所承载的重庆人的日常生活。

作为一座典型的立体城市，重庆城市的立体性和特殊的地形地貌，不仅给人们带来可达性、融通性和便捷性等方面的障碍，而且对城市安全带来了许多隐患。这当然是这座城市自然条件不利的方面，但同时如果我们能够扬长避短，并多维度综合利用城市空间，使各种城市空间和功能更相互交叉、融合，它又为解决相关问题提示了特殊的途径——这就是，发挥立体城市和复合空间的优势，运用适应山地城市特点的城市设计方法，把山地城市因地形地貌因素而产生的负面影响降到最小，使山地城市空间特别是城市公共空间生发出独特的魅力，并更好地服务和关照人们的生活日常，使城市不断焕发出新的活力。

基于这一理念，重庆在近些年的城市更新日益突显出地域性特点——依托“四山、三谷、两江”的自然地理格局和生态环境本底，顺应山水之势，将生态治理与城市更新相融合，实施了一系列城市生态修复和功能提升工程，在对自然资源顺势而为的利用和改造中，特别是在城市空间与生态空间的布局与功能协调上，初步探索形成了人与自然和谐共生的实践经验与理念，如：遵循自然格局，打造立体复合城市空间；融入“韧性”理念，建设功能混合型城市社区；开展“两江四岸”治理提升，建设一批基于在地性的蓝绿生态基础设施。

还有一个值得提及的特点，就是在重庆的城市更新中，街道功能与活力的复兴受到了越来越多的关注，在我看来，这是一个重要的进步。

过去我们曾经更加关心城市中那些更具标志性的建筑和场所，而对于像街道这样随处可见的普通平凡的城市空间往往并未给予应有的关注和研究。但实际上，如同毛细血管般遍布城市的街道本身，是一种流动的复合型空间，同时具有交通和交往的功能，是城市里最重要的以人为中心的公共空间，也是城市活力大量生发和集中体现的地方，每座城市独特的地域特征和精神气质一定会在其街道和人们在街道上活动中表现出来。近年来结合城市更新、老旧小区改造展开的街道复兴和山城步道建设，大大方面了城市居民的工作、生活、休憩、出行，极大地改善人民群众的生活状态，提升了生活品质。

譬如，解放碑和朝天门，是渝中半岛乃至整个重庆城两个最重要的区域，虽然因为山城地形条件的限制，联系两者之间的道路纵横交错、迂回曲折，但在历史上仍然形成了极具魅力、充满生机和活力的城市片区。然而在过去二三十年的建设中，由于片面追求城市开发中的土地利用价值以及单纯强调机动车优先，街道的空间格局与肌理发生了很大改变，大量纵向步行街巷被阻断，而沿等高线的横向街道，也因为机动车优先的目标取向而日益失去了昔日承载日常生活的功能，成为了单纯服务交通功能的道路，大大影响了这个城市核心区的城市活力。

   

两年前，结合朝天门来福士广场项目建设，政府启动了新一轮旨在提升解放碑至朝天门城市片区步行空间品质的城市设计，目标是在这个已建成城区内充分考虑市民的日常生活需求特别是步行行为的需要，优化车辆交通、完善服务设施、突显文化特色、提升公共空间品质，使重庆城市的这一中心城区真正成为一个宜居宜业、人文荟萃、生活便利、充满活力的地方。我们在承担项目设计中，对标世界级的城市核心区步行空间规划设计理念和经验，力图把解放碑到朝天门及其相关区域建设成为功能齐备、环境优雅、行人友好的现代步行都市社区，将其打造成为重庆面向世界也面向市民的一张靓丽名片。更新后的解放碑到朝天门绿色金融大道获得了来自社会各界、市民群众和游客的高度赞誉。

中国网新重庆：重庆城市更新如何延续好城市文化脉络，如何做好更新与保护这篇大文章？

徐千里：重庆是一座拥有千年建城史的历史文化名城，广袤的土地上拥有着众多的历史文化遗产，与其他的环境要素一同构成了重庆的城市风貌，也集中呈现了这座城市成长发展各个阶段的特征。文物建筑、历史建筑、传统风貌建筑等遗产，作为城市历史文化的物质载体，是构成重庆城市历史风貌的重要组成部分，它们兼具和承载着文化情感、生存环境、历史人文、社会经济等方面的多元价值。   

前些年，处于城镇化快速发展时期的城市建设用地粗放利用、闲置浪费现象十分普遍，在旧城改造中的着力点和出发点，也主要在于城市土地利用以及建筑、空间等物质和经济层面，改造的方式是以新的替换旧的，而对于改造的社会目标和人文价值取向，并未予以充分的关注，因此“旧城改造”更多表现为大拆大建、成片式的改造更新。这种改造，往往直接瓦解了城市原有的社会结构和文化脉络，导致城市历史格局、空间肌理的破坏和传统风貌的丧失。当城市发展到一定阶段以后，这种大拆大建的发展模式显然不可持续，而是需要一种更小尺度的、渐进式、常规化的更新，因而出现了另一种处理城市发展问题的策略，就是城市的“有机更新”。

因为城市是一个有生命的机体，需要新陈代谢。而且，这种代谢应当像细胞更新一样，是一种“有机”的更新，而不是生硬的替换。因此，在重庆近年的城市更新中，更新与保护、利用的关系得到了前所未有的重视，城市的历史文化得到了更多的尊重、保护和弘扬，并由此产生了一批优秀的城市更新作品。

   

中国网新重庆：在重庆城市更新进程中，未来还有哪些方面值得关注？

徐千里：随着重庆城市更新事业的不断推进，相关的问题日益向深入，可以说正逐步走向“深水区”和“攻坚阶段”。除了进一步加强和推进技术层面的探索以外。对于更新机制、途径和模式的研究和探索尤为迫切。

到目前为止，重庆城市更新的途径比较单一，主要是政府主体的投资建设，社会资本主体的参与还很少。即使有少数社会资本主体的投资建设，也基本是延续房地产开发的路径,虽然能够快速推进老旧城区、住区、老旧建筑的改造更新，但往往也造成一些历史街区和历史风貌在更新中被破坏,这和城市有机更新的目标是相矛盾的。

而完全依靠政府财政资金投入的城市更新也会因为缺乏动力机制等问题而不可持续。因此,我们亟需进一步探索城市更新的新模式，即政府、企业、社区、居民等多种利益主体共同合作、共同出资、共同更新的市场化机制和模式，包括发挥社区组织和居民主体的作用，为此需要有更加深入、完善的政策机制来支撑。（文/余小米 图片来源：重庆设计集团）